企业改制重组涉及的土地增值税优惠政策即《财政部、国家税务总局关于企业改制重组有关土地增值税政策的通知》（财税〔2015〕5号）执行至2017年底到期后，可以毫无悬念地说，此项优惠政策必将在2018年及以后几年继续实施。相信相关接力文件不久就会公布。
在以往的税收征缴实务中，对于以国有土地、房屋（权属）对外投资设立新公司，能否适用《财政部、国家税务总局关于企业改制重组有关土地增值税政策的通知》（财税〔2015〕5号）第四条关于“单位、个人在改制重组时以国有土地、房屋进行投资，对其将国有土地、房屋权属转移、变更到被投资的企业，暂不征土地增值税”的规定，存在截然相反的两种理解，而由此影响到的征收还是不征收的土地增值税金额不小。
一、认为是原相关政策口径的收紧
财税〔2015〕5号文件的立法背景和目的是：为贯彻落实《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号），而对企业在改制重组过程中涉及的土地增值税问题所制定的政策。
财税〔2015〕5号文件第四条，对于将国有土地、房屋权属转移、变更到被投资的企业进行投资“暂不征土地增值税”明确规定了前提条件，即必须是“在改制重组时”发生的该行为。
而且，财税〔2015〕5号文件第五条“上述改制重组有关土地增值税政策不适用于房地产开发企业”的表述，既是规定前四项政策不适用房地产企业，同时又再次将包括第四条在内的优惠政策适用范围限定于“改制重组”的情形。
对于“改制重组”所包含的情形，土地增值税的系列税收政策中均未予以明确过。那么，从一般理解，单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司（如某企业将空余的部分土地或者房产评估后作为认缴资本新成立另外一家公司）的行为，应不属于企业法律形式改变、债务重组、股权收购、资产收购、合并、分立等行为，也就是不属于“改制重组”的范围。因而，对于单位、个人在没有发生“改制重组”的情况下，以国有土地、房屋设立新公司的一般性投资行为，不能适用财税〔2015〕5号文件第四条所规定的暂时不征土地增值税的优惠政策。
据此，在财税〔2015〕5号文件第四条作出必须是“改制重组”时才适用免税政策的限制，且第八条规定废止了《财政部、国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》（财税字〔1995〕48号）第一条和《财政部、国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第五条后，对于以房地产进行投资、联营，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂不征收土地增值税的优惠政策也就不复存在了。因而，对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为，也就应征收土地增值税了。
二、认为是原税收优惠政策的延续
相关解读在谈及“这次出台的政策与以往企业投资、兼并相关的土地增值税政策相比，有什么变化？”时，说到：“此次出台的企业改制重组土地增值税政策，主要是对原有企业改制重组土地增值税优惠政策的规范与整合。具体而言，一是延续了企业以房地产作价投资、企业兼并相关土地增值税优惠政策”。
既然是原有优惠政策的延续，就应将财税〔2015〕5号文件第四条关于“单位、个人在改制重组时以国有土地、房屋进行投资，对其将国有土地、房屋权属转移、变更到被投资的企业，暂不征土地增值税”的规定，理解为是财税字〔1995〕48号文件第一条“对于以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以土地（房地产）作价入股进行投资或作为联营条件，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税”这项优惠政策的延续。
也就是理解为：对于财税〔2015〕5号文件的第四条，可以不考虑“改制重组”这一限制条件，或者是“改制重组”就已经包括对外投资设立（从无到有的）新公司的一般性投资行为。从而，对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为，暂不征土地增值税。
三、征管实务中的困惑与执法风险
在日常征管实务中，全国各地区对于财税〔2015〕5号文件第四条的理解各异，即对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为，有的地区要征收土地增值税，有的地区则按暂不征收土地增值税处理。
对于纳税人而言，当然均希望将财税〔2015〕5号文件第四条理解为是财税字〔1995〕48号文件第一条优惠政策的延续，即对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为，暂不征土地增值税。
但对于基层税务机关来说，对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为，是征收还是不征土地增值税，其实是处于左右为难的境地：
A.理解为是“原相关政策口径的收紧”，对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为征收土地增值税，纳税人反响强烈,坚称财税〔2015〕5号文件第四条应理解为是财税字〔1995〕48号文件第一条优惠政策的延续，对于单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为，应暂不征土地增值税。
B.理解为是“原税收优惠政策的延续”，则无法突破财税〔2015〕5号文件第四条新增的“改制重组”这一限制条件。由于土地增值税的系列税收政策中均未对“改制重组”所包含的情形予以明确过，那么，参照同为财行税的契税相关的财税〔2015〕37号文件《财政部、国家税务总局关于进一步支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》中对于“改制重组”所列举的行为，也不包括将资产对外投资新设公司的一般性投资行为。而仅以《解读》作为执法依据，就对单位、个人将国有土地、房屋对外投资设立新公司的一般性投资行为暂不征土地增值税，恐难承担巨大的执法风险。
四、亟待明确的几项政策适用问题
现在，《财政部、国家税务总局关于企业改制重组有关土地增值税政策的通知》（财税〔2015〕5号）的执行期限（2015年1月1日至2017年12月31日）已届满，肯定将要发布相关后续接力文件，针对这几年基层实务中执行财税〔2015〕5号文件出现的主要疑惑，建议对这几年在具体实施财税〔2015〕5号文件时，基层税务机关与纳税人争议较大的几个问题（仍以该文件条款为例），在新出台的文件中予以明确，以化解税企争议，解决征管需求，防范执法风险：
1.建议对何谓“改制重组”予以界定。对财税〔2015〕5号文件第四条所述“单位、个人在‘改制重组’时以国有土地、房屋进行投资”的“改制重组”所包含的具体情形，以全部正列举而非“部分 等”的方式予以明确。
或者，对于单位、个人以国有土地、房屋作为非货币性资产，对外投资新设立公司或投资到其他公司的投资、联营的，对其将国有土地、房屋权属转移、变更到被投资的企业，能否适用财税〔2015〕5号文件第四条所规定的暂不征收土地增值税的优惠政策予以明确。
2.建议对财税〔2015〕5号文件第五条“上述改制重组有关土地增值税政策不适用于房地产开发企业”的相关事项予以明确。
（1）财税〔2015〕5号文件第二条涉及到“原企业”与“合并后的企业”。那么，对于原企业是房地产企业的不适用暂不征收土地增值税的政策没有歧义，但对于“合并后的企业”是房地产企业是否同样不适用该项优惠政策却有争议。如，一家非房地产企业以土地或房产与另外一家房地产企业合并为新的房地产企业，该非房地产企业将国有土地、房屋权属转移、变更到合并后的房地产企业，是否适用该项暂不征收土地增值税的政策。
（2）财税〔2015〕5号文件第一条涉及“改建前的企业”和“改建后的企业”，第三条涉及到“原企业”与“分立后的新企业”。那么，“改建后的企业”或“分立后的新企业”在一定时间（如1年）以后变更为房地产企业，其土地增值税事项的处理问题。
（3）财税〔2015〕5号文件第四条涉及到“投资方”和“被投资的企业”。那么，第五条所称“上述改制重组有关土地增值税政策不适用于房地产开发企业”是指“投资方”和“被投资的企业”中任何一方是房地产企业，还是仅指“投资方”是房地产企业。
3.建议明确：财税〔2015〕5号文件第四条所称的“在改制重组时”，究竟是指的投资方还是被投资方进行“改制重组”。即，是指投资方改制重组时将土地、房屋对外进行投资，还是为了被投资方改制重组的需要而将土地、房屋对改制重组的企业进行投资。
